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深圳市土地整備政策體系演進淺析

發布日期:2020-09-01 14:35:00   |   瀏覽次數:1312   來源:黎曉歡/特發地產公司

深圳市土地整備政策推進時間較短,2011年啟動以來,土地整備政策的演進大致可以切分為三個不同的階段,即“整村統籌試點階段”、“利益統籌試點階段”、“利益統籌全面推廣階段”。

一、整村統籌試點階段(約2011-2015年)

2011年以前,原農村社區范圍內處理未完善征轉手續的土地主要是采用零散地塊的房屋征收的方式,以及單一地塊的城市更新的方式為主。隨著經濟發展,原農村土地的歷史遺留問題、土地權益人收益期望的提高,深圳坪山區(原為新區)于2011年初以金沙社區作為試點,啟動“整村統籌”土地整備工作。

2011年中,坪山區的南布社區、沙湖社區也積極相應坪山區政府號召,啟動“整村統籌”試點工作,希望一攬子解決包括未完善征轉地補償用地、非農建設用地、舊屋村用地等社區歷史遺留問題。后來由于某些因素,金沙社區退出“整村統籌”土地整備工作,南布社區、沙湖社區項目經過5年的打磨,終于形成了各方認可的土地整備方案,實施方案于2015年經過深圳市常務會議審批通過,并進入實施階段。

“整村統籌”土地整備試點首次引入了留用地的概念,以留用地為載體讓原農村集體分享土地增值收益,分享城市化和規劃實施帶來的土地紅利,帶動原農村集體的積極性,調節各方的利益格局。南布、沙湖“整村統籌”土地整備項目的探索和實踐對后續土地整備利益統籌政策體系影響深遠,后續的政策在設計用地安排、規劃調整、實施等方面,很多都借鑒了南布、沙湖的試點經驗。

前期的“整村統籌”土地整備項目基本處于個案探索,諸如留用地并未形成統一的政策規定,在實施過程中碰到了諸多政策內外的問題,亟需要一個完善的政策體系指導推進深圳市土地整備利益統籌項目。

二、利益統籌試點階段(2015-2018年)

深圳市以南布社區、沙湖社區和沙田社區等開展的“整村統籌”土地整備試點工作為基礎,2015年出臺了《土地整備利益統籌試點項目管理辦法(試行)》(深規土〔2015721號),初步形成了土地整備利益統籌模式,并在全市范圍內選取試點項目。721號文是在深入研究南布社區、沙湖社區的基礎上,按照政府與社區“算大帳”,社區與權益人“算小賬(細賬)”的方式,使土地、規劃、資金等土地政策互相綜合,推進項目實施。

721號文也未局限于南布、沙湖的推進方式,而是進一步對政策進行改進。政策按照地塊大小的方式,將5萬平方米以上的項目歸入“整村統籌”,而不再要求一定要采用整村納入整備范圍的方式;將地塊在2塊以上,單地塊不少于3千平方米的項目歸入“片區統籌”。在留用地核算上,更加明確了核算規則,統籌考慮原農村各種類型的用地。與此同時,721號文還創新地提出了土地整備規劃研究這一新型規劃類別,明確了在規劃體系中的層次,規定了項目審批流程。

721號文雖然提出了利益統籌的整體思路以及各方的職責,但是缺乏具體的實施細則,因此,2015-2018年期間,圍繞721號文件市土地整備局牽頭先后出臺了技術規范、審批流程、項目管理等一系列的配套政策,可以說初步建構起了深圳市土地整備利益統籌政策體系。

三、利益統籌全面推廣階段(2018年至今)

721號文推廣以來,土地整備工作取得了很多成果,但是也遇到了諸多的困難,比如留用土地核算規則對已建成區考慮不足、保障性住房問題考慮不足、地價測算復雜等。在總結多年來試點項目實施經驗和問題的基礎上,深圳市于2018年對721號文進行了修訂,正式出臺了《土地整備利益統籌試點項目管理辦法》(深規土〔20186號)。

6號文的整體思路與基本框架與721號文是一脈相承的,6號文的政策使用對象依舊是以原農村社區掌握用地為主,綜合通過運用規劃、土地、資金、產權的統籌手段,推進利益統籌土地整備項目,實現多方共贏。同時,6號文又對試點政策進行了優化,比如更加放寬準入門檻,取消試點,取消原來的“片區統籌”,將土地整備政策全面推廣;細化利益共享的規則,考慮現狀容積率分段核算利益統籌共享用地,加大建成區的土地整備力度;拓展留用地方式,增加項目操作的靈活性;簡化地價計取規則等等。

四、土地整備利益統籌政策體系

經過了近10年的摸索,土地整備政策在不斷優化,按照層次和目的,基本形成了綱領性文件、技術指引文件、審批流程文件、項目管理文件等四類政策。

綱領性文件主要是提出土地整備的總體原則、實施方式等總體要求,包括了《深圳市人民政府關于推進土地整備工作的若干意見》(深府〔2011102號)、《土地整備利益統籌試點項目管理辦法(試行)》(深規土〔2015721號)、《土地整備利益統籌試點項目管理辦法》(深規土〔20186號)。

技術規范性文件主要是指導土地整備項目實施、編制實施方案、規劃方案等統一的技術標準和技術依據。審批流程性文件主要明確土地整備項目在管理上設計的審批環節、審批主體和具體流程等相關內容程序性文件。項目管理類文件主要是指導項目管理的相關操作性文件,包括地價測算、容積率核查、計劃管理等方面內容。

現階段深圳市土地整備利益統籌正在不斷優化完善并逐步形成了一套較為完善的政策體系框架,其政策核心是對土地、規劃、資金和地價的聯動應用,協調推進全市土地整備利益統籌項目的開展。